（体育研究）新型城镇化建设背景下运动休闲特色小镇政策扩散分析

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摘要：运用文献资料法和逻辑分析法对我国运动休闲特色小镇政策扩散进行分析。主要结论：运动休闲特色小镇政策扩散模型包括全国互动模型、区域传播模型、领导—跟进模型和垂直影响模型；影响运动休闲特色小镇政策扩散的动因包括中央行政指令实施需求、政策制定的需求、城镇化经济发展需求和竞争政策创新的需求。新型城镇化背景下政策扩散已融入到运动休闲特色小镇政策制定和政策发展的过程中，建议：在制定运动休闲特色小镇政策时要充分考虑到政策互动、政策执行模式和政策融合创新等方面的因素。

关键词：体育管理；运动休闲特色小镇；政策扩散；新型城镇化

Analysis of Policy Diffusion of Sports and Leisure Towns on the Background of New Urbanization Construction

YANG Hai-dong JI Chao-xin

(Physical Education Department, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

Abstract: This paper explores the policy diffusion of the sports and leisure towns in our country through literature reviews and logic analysis. The results show that the diffusion modes for sports and leisure town policy include the national interaction mode, the regional communication mode, the leadership-follower mode, and the vertical impact mode. The motivations affecting the policy diffusion of sports and leisure towns include the implementation requirements of the central administrative directives, the demands for policy formulation, the demands for economic development in urbanization, and the needs for policy innovation in competition. The policy diffusion, with the background of new urbanization, have been integrated into the process of policy formulation and policy development of sports and leisure towns. It is suggested that policy interaction, policy implementation mode and policy integration innovation should be considered in the policy formation of sports and leisure towns.

第1作者简介：杨海东，男，在读博士，副教授，研究方向为体育人文社会学。

Keywords: sports management; sports and leisure towns; policy diffusion; new urbanization

1 问题的提出

新型城镇化建设是政府推动城乡发展一体化、推动区域协调发展的时代性课题。2014年3月，在中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中就曾明确提出“要有重点的发展具有特色资源、区位优势的小城镇”[1]。2017年，国家体育总局发布了《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》，将运动休闲特色小镇建设定为一种顶层设计来推动，并在96个地区实施试点[2]。在经济全球化和信息化相互交织迅猛发展的今天，很多政策内容的制定与信息交换正在悄然发生，这使得运动休闲特色小镇治理经验在自然传播过程中逐步形成政策扩散的效应，这种政策扩散为运动休闲特色小镇的建设与发展提供政策性的借鉴。以西方社会政策创新的实践经验为参考，将会发现政策扩散性有效促进了地区的政策学习，同时也为各地区快速吸纳与推广政策奠定了基础。由此可见，对于运动休闲特色小镇发展过程中政策扩散内容的研究与分析，将有助于为各地区运动休闲特色小镇发展积累更多治理经验，同时也将为我国新城镇化发展提供帮助[3]。对新型城镇化建设背景下运动休闲特色小镇政策扩散进行分析，不仅有利于精准把握运动休闲特色小镇政策扩散的基本规律，同时也将提炼运动休闲特色小镇政策扩散理论，以此推动运动休闲特色小镇政策制定与创新，为新型城镇化建设与发展提供理论支持。

2 运动休闲特色小镇政策扩散模型构建

随着众多学者对政策创新与政策扩散研究的不断深入，已经发展出若干关于政策扩散的模型，主要包括全国互动模型、区域传播模型、领导—跟进模型与垂直影响模型等[4]，运动休闲特色小镇政策扩散模型的构建也符合这种构建方式。

2.1 全国互动模型

全国互动模型是指在国家范围内的各区域城市政府间的政策联动。它所关注的是其他地区政策创新给本地政策创新所带来的影响，它具体表现在体育休闲特色小镇建设过程中已经采纳政策方案的区域地方政府与尚未实施的政府间所采取的政策互动交流，这种扩散的方式属于一种横向的政策互动，地方政府在政策互动过程中起到关键作用，通过全国性交流网络的搭建实现完全自由的互动，因此有学者认为，地方项目的政策扩散概率应与其政府已采纳政策的地方政府互动频率成正比。2018年7月国家体育总局中原片区运动休闲特色小镇工作座谈会在潍坊安丘召开，山东、河南、山西各省区运动休闲小镇所在县市区政府分管领导、体育小镇项目负责人、相关企业、专家等参与会议。各地区体育特色休闲小镇项目负责人就所在地区体育休闲特色小镇建设、政策实施等情况进行沟通交流。2018年12月国家级运动休闲特色小镇试点项目建设交流培训班在云南省安宁市开班，全国96个运动休闲特色小镇试点项目相关代表就体育休闲特色小镇政策发展、政府责任、建镇经验、监测管理等问题进行交流。这无疑为相同区域内的临近城市间的相互学习借鉴与政策内容的效仿提供了机会，同时也为政策扩散构建了全国性的交流网络，为小镇相关政策的传播与扩散提供助力，而政府间信息流动性大，则有助于帮助相邻政府获得规划建设等相关政策信息，形成了体育特色休闲小镇政策扩散的全国性互动。

2.2 区域传播模型

区域传播模型具有一定的地理特征。区域传播理论认为，政策传播不仅受到相邻地区政府的影响，同时也将受到同一区域地区政府的影响，呈现出邻近模型和固定区域模型。邻近模型和固定区域模型强调地方的竞争意识是相同的，但具体途径有所差异，邻近模型突出的是同区域相邻地区政府边界，认为相邻地区政策扩散将受到相邻地区影响，而固定区域模型则认为同一区域内各地方政府有着相同的影响途径。

山东省日照奥林匹克水上运动特色小镇项目和潍坊安丘国际运动休闲特色小镇同为政府主导型小镇，地理位置上它们同属于山东省管辖范围内，所在城市相邻有着同一边界。两个城市在公共服务资源、人力资源、赞助资源等方面均存在着竞争关系，这种锦标式的竞争源于相邻地方政府地区经济增长需求，竞争与博弈意识同时也体现在两个地区运动休闲特色小镇政策扩散方面。2017年12月，国家发改委发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，其中已明确提出特色小镇将实行动态淘汰的创建达标制度。2018年3月，国家发改委又印发了《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，对已公布的96个全国运动休闲特色小镇开展定期测评和优胜劣汰。由此可见这样的竞争并非出现在相邻地区政府间，同时也扩展到了同一区域地区政府，在这种思路的带动下与运动休闲特色小镇相关的土地管理、金融融资、人才引进等方面体现政策优势的竞争，都将运动休闲特色小镇建设与发展送入百米跑道，各区域也将通过学习机制、效仿机制、竞争机制不断推进区域内体育休闲特色小镇政策扩散与创新。

2.3 领导—跟进模型

领导—跟进模型具有一定的角色特征。多数学者认为在政策扩散过程中政策创新者或是政策学习先进者在扩散过程中将体现政策领导者的角色优势，并认为这种领导—跟进发生在区域以内。然而在运动休闲特色小镇的研究中，政策的领导者或先行者有时也将来自于不同的区域。例如未进入国家支持的试点小镇名单中的地方政府也在根据地方优势打造运动休闲特色小镇项目，这些小镇将不受到地域的制约，而已经进入试点名单中的特色小镇在相同内容的特色小镇发展中也未必总将受到地理区域的约束。

以跨区域的两个冰雪休闲特色小镇为例，崇礼太舞滑雪运动休闲特色小镇与腾冲启迪冰雪运动休闲小镇从地理位置上看一个属于河北区域管辖范围内，另一个则属于云南省区域管辖范围内[5]。冰雪特色休闲小镇的建设虽然没有固定的模式，但却在项目产业的区域性分布上存在显著特点，由于北部地区相比南部地区冰雪产业发展的较早，体育特色小镇建设也先于国内其它地区，在特色小镇的建设发展过程中必然积累总结较多的政策经验。因此，南部地区冰雪特色小镇项目的发展必将受到北部地区冰雪项目政策的影响，根据区域政策自然传播与扩散的特征，政策扩散将通过扩散动力源向区间外政策优势低的区域进行扩散，政策将会由北部区域向南部区域进行自然传播与扩散，这样的政策扩散过程同时也奠定了崇礼太舞滑雪运动休闲特色小镇所属北部地区政策先驱领导者的角色，而从腾冲启迪冰雪运动休闲小镇在发展政策中提出“北雪南展、北冰南移”战略上也再次验证了腾冲启迪冰雪运动休闲小镇以及南部地区在冰雪特色小镇政策跟进者的角色。

2.4 垂直影响模型

垂直影响模型认为，政策扩散是一项从上自下的权力推动，相对于横向的政策扩散，垂直影响模型具备了行政指令特征。在我国独特的政治结构下，中央政府与地方政府之间的关系会深刻影响政策扩散，从我国政治结构特征看，中央政府与地方政府具有上下层级关系，从人事安排和晋升体制上中央政府官员与地方官员具有上下行政级别关系，地方政策的制定往往受到中央政府的干预。在结合了运动休闲特色小镇的政策扩散内容分析后发现，运动休闲特色小镇的政策扩散也经历了从上自下的过程，即中央政府将统一制定运动休闲小镇发展的政策文件，而后传达给下级地方政府部门进行政策试点推动。

国家体育总局《关于推动休闲特色小镇建设工作的通知》的政策推广全国试点形式就是一种自上而下的政策垂直扩散模式。这样的模式使运动休闲特色小镇从地方实践推广到国家层面，通过顶层设计来推动运动休闲特色小镇在全国范围内的试点工作。而海宁马拉松小镇就是在国家政策推动下形成的试点单位[6]。政策的制定与《关于推动休闲特色小镇建设工作的通知》中体育特征鲜明、生态环境良好、惠及人民健康的运动休闲特色小镇的政策内容相呼应。上级部门将小镇建设的政策进行合法性的塑造，这种政策扩散模式，极大的促进了运动休闲特色小镇在全国范围内的快速发展，并由此强化了上级政府在运动休闲特色小镇政策实施过程中监督、检查、评估和规范纠偏的指导作用，政府主体责任进一步得到提升。

3 运动休闲特色小镇政策扩散动因分析

3.1 中央行政指令实施需求

行政指令是上级政府对下级政府一种权力关系，这种领导与被领导、指令与服从的关系是我国政府间纵向权力关系的集中表现，依赖于这种垂直式权威指令可以推动运动休闲小镇政策扩散。2017年国家体育总局颁布的《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》实际上就是国家政府对于运动休闲特色小镇政策推广重要举措，它通过自上而下的政策落实与地区试点推动相关政策的扩散，同时国家给予试点地区运动休闲小镇政策的政策倾斜与试点权利，以此促进激励地方根据政策要求实践执行。从实践结果可以看出运动休闲特色小镇在助力新城镇化和促进脱贫攻坚工作的巨大作用，而从地方来看政策的推行可以改善城镇化发展单一局面，并以此来解决新城镇化发展深层次矛盾问题，国家政策的推行抵消了地方因财政投入局限所产生的推广意愿不足，这是运动休闲特色小镇政策得以迅速扩散的主要动因。

3.2 政策制定的需求

运动休闲特色小镇的政策扩散是基于技术和社会导向的扩散形式。其中技术扩散，即指政策的复制，政策的效仿实际上是国家政策的消极执行，因为它不同于实践中学习总结，也不同于自我发展中的优势认知，它是通过政策的趋同性所展开的复制行动，因此很难将其与政策扩散的实际意义相结合。但政策的效仿却可以降低运动休闲特色小镇政策制定成本，我们可以从许多运动休闲特色小镇制定的政策中发现相似之处，采取政策效仿的地区我们称之为政策跟进者，这是由地区经济基础薄弱、项目发展经验不足等因素决定的。由于政策扩散发生在一个社会系统中，因此创新政策的应用会对当地运动休闲特色小镇产生一定的影响，同时上级政府部门的支持可以让地方政府在政策的“移植”过程中显得更加的容易，当一个地方政府政策得到成功后，就会吸引众多跟进者对政策内容进行复制，通过政策的进一步创新，形成创新政策，而政策同时也将获得快速扩散，因此减少政策制定成本便成为运动休闲特色小镇政策扩散的动力来源。

3.3 城镇化经济发展需求

无论是国家政策的扩散或是地方创新政策的扩散，都是为了以运动休闲特色小镇的建设为途径促进当地经济的发展，有效推动新型城镇化建设的步伐，为地区新城镇化建设增添经济价值。在运动休闲特色小镇运动休闲功能自我完善的过程中，按照人们对美好生活的需求采取全面多元化发展途径实现创造多方面收益，使运动休闲特色小镇建设形成良性循环。例如，在地方运动休闲特色小镇的建设中采用的“体育+多元化”的发展模式，就是发现了体育休闲产业与其它产业、产业经济和地方经济的共存关系。“体育+多元化”发展能够在新城镇化建设中较大带动产业辐射力度，实现城镇化经济发展目标，因此，城镇化经济发展无疑成为运动休闲特色小镇政策扩散的重要动力。

3.4 竞争政策创新的需求

新城镇化发展过程中，地方政府在区域资源配置、经济发展、社会民生等方面都存在竞争关系。在运动休闲特色小镇政策扩散的过程中，通过运动休闲特色小镇之间的相互竞争，可以促进政策的进一步创新，使特色小镇的发展能够做到可持续性，通常情况下，运动休闲特色小镇试点工作取得效果越好政治收益就越明显，与此同时各地方政府需要考虑运动休闲特色小镇发展对本地GDP的贡献，这也将成为新城镇发展考核的一部分，同时这些内容都将成为对运动休闲特色小镇政策内容有效与否的验证。例如，在国家体育总局印发《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》之前，北京、江苏等地就对运动休闲特色小镇项目进行实践活动，从两个地区各有特色的运动休闲小镇建设实践活动中可以看到地方政府在城镇化发展过程中的竞争行为，同时，这样的实践模式可以成为两地区新城镇化建设中新的产业与经济增长点，带动城镇化的快速发展，因此竞争机制下的政策创新成为了运动休闲特色小镇政策扩散的动因。

4 政策扩散理论对运动休闲特色小镇政策制定的启示

4.1 增进运动休闲特色小镇之间的政策互动

政策扩散理论源于西方，是政策科学研究和政策过程研究领域的重要组成部分，也是政策创新理论的重要解释和支撑，随着政策创新理论研究的不断发展和完善政策扩散理论的效应和价值不断体现，政策扩散理论注重地域与地域之间的政策交流行为，所以政策扩散理论应用于运动休闲特色小镇政策制定也强调小镇与小镇之间的政策交流，通过运动休闲特色小镇之间的政策传播加强运动休闲特色小镇之间的政策互动，提升运动休闲特色小镇政策制定效率，优化运动休闲特色小镇政策选择策略，从不同的视角分析和推动运动休闲特色小镇政策研究的发展，这种运动休闲特色小镇之间的政策传播不会割裂小镇与小镇之间的联系，而是通过政策的传播加快政策制定的过程。当然在政策传播过程中也不是一味的政策照搬，而是一种政策的理性选择，在运动休闲特色小镇的建设初期这种政策互动较为频繁，运动休闲特色小镇要结合自身特点对政策进行分析与选择，通过实践反馈进行政策筛选，这种传播过程的不断重复使运动休闲特色小镇政策最终趋于平衡与稳定，从而促进运动休闲特色小镇形成一套适合其自身发展的政策体系。这种政策互动不仅有益于同一地区不同运动休闲特色小镇政策的制定，也同样有益于不同地区不同运动休闲特色小镇政策的制定，通过这种政策之间的联系，使小镇与小镇之间的联系越发紧密，从而推动了我国运动休闲特色小镇的良性发展，也为我国运动休闲特色小镇政策制定提供了必要的启示。

4.2 打破固有的政策执行模式

政策执行是政策实施过程的重要组成部分，是把政策制定者的意图付诸实践的过程。我国政策执行的路径大多始于中央政府的决策，是一种“自上而下”的模式，这种政策执行模式使政策制定者在整个政策实施过程中处于优势地位，通过政策实施者的忠诚执行，达到预定的政策目的[7]。我国是单一体制国家，政府的行政权力高度集中化，政策执行的过程是通过上下级政府之间的命令与服从，政策扩散的途径主要是各地方政府全面实施，或者是通过试点再推广到全国各地方政府实施，这种方式注重政策执行的效率与效果，在我国经济建设进程中取得了丰硕的成果，然而这种政策执行模式强调了高层次的控制却忽略了基层执行者为达到自己目的的行动。我国运动休闲特色小镇的分布较广，存在地理位置、气候、运动项目、地区经济等方面的差异，各小镇都存在其自身特点，如果采用这种“自上而下”的政策执行方式会给政策执行者在政策实施过程中带来诸多不便，容易导致把运动休闲特色小镇政策当成固有的模式去执行推广，这种机械的执行过程不利于运动休闲特色小镇“特色”的形成。随着我国改革的不断深入和发展，我们应当在政府宏观调控的基础上将管理运动休闲特色小镇的大部分权利下放给地方政府，使运动特色小镇的管理者有更多的自主权利，打破固有的政策执行模式，畅通政策执行通道。所以政策扩散理论的内涵符合现阶段我国运动休闲小镇政策制定的需求，通过小镇之间主动的政策互动进行运动休闲小镇政策的优化选择，注重政策的实践与反馈，在政策执行过程中增加了更多的弹性，从而形成一套有“特色”的运动休闲特色小镇政策体系，使运动休闲特色小镇成为地方经济新的增长点。

4.3 促进运动休闲特色小镇政策的融合与创新

当前我国的经济飞速发展，党的十九大报告中也提出了中国经济发展的远景目标，到2050年中国要成为“现代化强国”，在今后30余年的发展中不可或缺的就是政策引领与政策创新。如今我国体育经济的发展早已摆脱了政府扶持的阶段，相反，体育经济的发展带动了其他领域与行业的发展，甚至带动了整个地区的经济发展，运动休闲特色小镇的出现也是新型城镇化与体育产业发展相互作用的结果，从政策扩散理论视角对运动休闲特色小镇进行研究是从政策融合与创新的角度审视运动休闲特色小镇政策的制定，把运动休闲特色小镇的发展看作我国体育经济领域政策的创新，在总结有关运动休闲特色小镇政策发展的内部动因和规律基础上探寻运动休闲特色小镇政策的融合发展之路。任何政策的制定、实施与推广都是“摸着石头过河”的过程，运动休闲特色小镇政策也符合这种规律，而这种“过河”的过程也是政策创新的过程，这种实践经验的总结也为政策扩散提供了必要条件[8]，同时运动休闲特色小镇政策的融合推广也是由这种不断的实践、反馈、扩散，再实践、再反馈、再大范围扩散的过程来实现的，因此这种政策扩散的过程也指导了运动休闲特色小镇政策的制定，推动了我国运动休闲特色小镇政策的融合与创新。同时，政策扩散这种创新型政策研究与我国体育政策的研究发展方向相契合，也符合我国体育经济发展理念，随着政策扩散理论在体育领域的不断应用和推广，也会推动地方政府在体育经济发展和体育政策领域研究中不断融合创新，从而在我国经济快速发展的背景下更加规范有效的推动体育经济的发展，这也是政策扩散理论实际价值的体现。

5 结语

在新城镇化和信息化进程加速发展背景下，运动休闲特色小镇政策扩散活动日渐频繁,并逐渐形成了不同的政策扩散模式，也充分体现了新城镇化背景下运动休闲特色小镇不同渠道的政策扩散过程。对运动休闲特色小镇政策扩散分析后发现，运动休闲特色小镇政策扩散模型包括全国互动模型、区域传播模型、领导—跟进模型和垂直影响模型，而影响运动休闲特色小镇政策扩散活动的动因包括中央行政指令实施需求、政策制定的需求、城镇化经济发展需求和竞争政策创新的需求。由此可以得出新城镇化背景下政策扩散活动已融入到运动休闲特色小镇政策制定和政策发展的过程中，并且已经初步取得成效，从政策扩散理论视角对有关运动休闲特色小镇政策进行研究有助于运动休闲特色小镇的良性发展，也对我国体育政策研究以及运动休闲特色小镇政策制定提供一定的启示和借鉴。然而，运动休闲特色小镇政策扩散内容研究尚属探索阶段，对于诸如新城镇化背景下运动休闲特色小镇不同发展阶段政策扩散等问题的探知，还有待未来继续完善。

参考文献：

[1] 中共中央、国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020年)[Z].2014-3-16.

[2] 国家体育总局办公厅.关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知[Z].2017.

[3] 陈明星,叶超,陆大道,等.中国特色新型城镇化理论内涵的认知与建构[J].地理学报,2019,74(4):633-647.

[4] 朱亚鹏.政策创新与政策扩散研究述评[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2010(4):565-573.

[5] 张晨光,周亚彬.探访太舞滑雪小镇看崇礼如何以冬奥为契机引领经济跑出“加速度”[EB/OL].[ 2015-07-31].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627529552352123156&wfr=spider&for=pc.2015-7-31.

[6] 清大文产.如何打造“体育小镇”？

[EB/OL].[2018-04-17].https://www.sohu.com/a/228515029.2018-04-17.

[7] 王浦劬,赖先进.中国政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2013(11):14-23.

[8] 朱亚鹏.公共政策过程研究:理论与实践[M].北京:中央编译出版社,2013:8.

（编辑：夏涛）